“Semula HPL dimaksudkan sebagai fungsi pengelolaan, namun dalam praktik berkembang menjadi sesuatu yang menyerupai hak kebendaan,” ujar Irene.
Ia menjelaskan bahwa dalam konstruksi Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, negara menguasai bumi, air, dan kekayaan alam sebagai mandat publik, bukan sebagai pemilik. Fungsi penguasaan negara diwujudkan melalui tindakan pengaturan (regelendaad), pengurusan (bestuurdaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad).
Namun dalam praktik, HPL yang awalnya instrumen administratif negara berkembang menjadi dasar relasi ekonomi jangka panjang dan memunculkan konflik antara negara, badan usaha, dan kepastian hukum, terutama ketika di atas tanah HPL diberikan Hak Guna Bangunan (HGB) kepada pihak ketiga.
“Secara konseptual dan normatif, HPL tidak dapat ditempatkan lebih tinggi atau meniadakan HGB yang lahir lebih dahulu. Penerapan HPL secara retrospektif bertentangan dengan asas kepastian hukum dan perlindungan hak yang sah,” tegas Irene.
Salah satu contoh yang disoroti dalam seminar adalah sengketa HGB PT Indobuildco di atas tanah HPL kawasan Gelora Bung Karno. Hasil eksaminasi putusan pengadilan oleh PSHA FH Usakti bersama Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran menyimpulkan bahwa HPL merupakan instrumen administratif internal negara, bukan hak atas tanah dalam arti privat.
